От «фильтра» к «принтеру». Для чего на самом деле нужен Совет Федерации, что с ним не так и как это можно исправить?

Беспрецедентные события, связанные с арестом сенатора Рауфа Арашукова, представлявшего в Совете Федерации исполнительную власть Карачаево-Черкессии, подогрели дискуссию о настоящем и будущем верхней палаты Федерального Собрания. Что такое российский сенат сегодня, насколько он соответствует своей изначальной роли и нет ли повода избавиться от него вообще? Вопросы не кажутся праздными хотя бы потому, что Совет Федерации недешево обходится налогоплательщикам. Согласно открытым источникам, только на зарплаты сенаторов и их помощников из бюджета страны в этом году планируется потратить около 1,3 млрд рублей. А есть еще сопоставимый по размеру зарплатный фонд для сотрудников аппарата, гигантские командировочные и транспортные расходы. Наконец, планы строительства нового корпуса для Совета Федерации, которые по сегодняшним оценкам тянут еще на 2,85 млрд рублей. Так все-таки — оно нам надо?

Надо, убежден старший научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения РАН Александр Белоусов. Он готов спорить с каждым, для кого скандальный арест в стенах Совета Федерации стал основанием для того, чтобы требовать ликвидации верхней палаты. Такое мышление Белоусов называет «тактическим», а тех, кто его придерживается, упрекает в непонимании, что ныне «спящие институты» рано или поздно проснутся. И еще сыграют свою важную и позитивную роль.

Именно на такую роль Совета Федерации в структурных реформах, призванных сделать постсоветскую Россию демократическим государством с сильными традициями парламентаризма, уповали в 1993 году авторы новой российской Конституции. Расчет был на то, что респектабельная верхняя палата станет надежным фильтром на пути спорных и даже откровенно вредных законотворческих инициатив, исходящих из более популистской Государственной Думы и способных эти преобразования затормозить, а то и вовсе развернуть вспять.

В сущности, ничего нового отцы-основатели не придумали. Стабилизирующая функция подспудно закреплена за верхними палатами в парламентах многих стран, включая образцовые западные демократии.

По аналогии с тамошними сенаторами, кстати, так стали называть и членов нашего Совфеда: пусть и не вполне официально, зато красиво и, если разобраться, вполне верно по сути. Впрочем, в отличие от многих образцовых демократий, наши сенаторы — неизбираемые. Хотя когда-то все было иначе. Первый, или, как некоторые его называли, переходный созыв Совета Федерации (с января 1994 по январь 1996 года) действительно был сформирован из сенаторов, выбранных в двухмандатных округах — по двое от каждого субъекта. Договорились, что следующий созыв, который проработает не два года, а дольше, должен собраться уже в соответствии с новым, отдельным законом — о порядке формирования Совета Федерации.


Закон приняли в декабре 1995-го — за полгода до избрания Бориса Ельцина на второй президентский срок. И по нему — так же по двое от субъекта — членами Совфеда становились губернаторы и главы законодательной власти в регионах. Так была подчеркнута вторая важная функция российского сената — служить «палатой регионов», в которой происходит согласование общефедеральных интересов с интересами конкретных республик, краев, областей и автономных округов, из которых состоит Российская Федерация. О прямых выборах уже речь не шла, но переход на новый порядок формирования верхней палаты почти совпал по времени с проведением первых региональных выборов, включая губернаторские. Так что вскоре редкий российский сенатор не мог про себя сказать, что за него, в том числе и как за члена Совета Федерации, не проголосовал народ.

Так продолжалось до начала «нулевых», пока президент Путин не начал борьбу с «губернаторской вольницей» и «парадом региональных суверенитетов». В числе прочего Кремль инициировал реформу, в рамках которой самих губернаторов и глав Заксобраний в верхней палате заменили на их представителей. Последние стали работать в Совфеде на постоянной и профессиональной основе. Часто при этом подолгу, а то и вовсе не появляясь в субъекте, который формально их туда делегировал.

Считается, что в качестве утешения регионалов был учрежден Госсовет — совещательно-консультативный орган при главе государства, в который все губернаторы входят по должности и раз в полгода подменяют друг друга в президиуме Госсовета.

Вопрос ротации самого Совфеда решился «естественным» образом: меняется в субъекте губернатор — приходит новый сенатор, представляющий в Совфеде исполнительную власть региона. Избирается новый созыв Законодательного Собрания — меняется сенатор от регионального депутатского корпуса. Разумеется, многим в Совфеде удается договариваться с новыми властями субъектов, превращаясь в настоящих сенаторов-долгожителей. В первую очередь, речь идет о тех самых тяжеловесах регионального уровня, ради нейтрализации которых Владимиром Путиным и был изменен порядок формирования Совета Федерации. Для многих из них действительно оказалось важно сохраниться «в строю» — на почетной государственной должности, где, как они любят говорить сами, востребованы опыт, знания, авторитет…

Другим, впрочем, все это видится примером «почетной ссылки», для которой Совет Федерации стал весьма подходящим местом. Политолог Георгий Бовт не скрывает, что огорчен именно такой ролью современного российского сената. На смену первой волне «почетно сосланных» — из числа сильных губернаторов ельцинской поры — постепенно приходит следующее поколение. В качестве примера Бовт приводит Елену Мизулину, которая несколько лет «жгла» в Госдуме, а теперь тихо потерялась в верхней палате.

Хотя по-своему правы и те, кому показалось, что в последние годы Совфед перенял, по крайней мере, часть функций «взбесившегося принтера», которым особенно прославился шестой созыв нижней палаты, ушедший в 2016 году. Выделилась целая когорта одиозных сенаторов, которым принадлежит авторство или соавторство самых неоднозначных законов. Свежим примером можно считать сенатора Андрея Клишаса — с законопроектом о наказании за «неуважение к власти», над которым не посмеялся только ленивый, но который, похоже, в итоге имеет все шансы быть принятым. До Клишаса такой «звездой» был Франц Клинцевич, прославившийся не только своей воинственной риторикой, очень востребованной в период ужесточения внешнеполитического курса, но и реальной законопроектной работой: ее последствия уже ощущают на себе российские призывники и их родители. Наконец, многие забывают, что соавтором печально известного «пакета Яровой» выступил сенатор Виктор Озеров.

Громкий арест Рауфа Арашукова и последовавшая огласка обстоятельств, которые привели к этим прежде невиданным событиям, засветили неприятную статистику. Оказалось, что уголовники в стенах верхней палаты — едва ли не каждый десятый. И это только по числу приговоров, вынесенных в отношении сенаторов.

«Мне трудно представить такое соотношение, скажем, в американском сенате», — комментирует Георгий Бовт. Еще грустнее, по его словам, от понимания, что не только в самой Карачаево-Черкесии, но и, надо полагать, в высоких кабинетах разных силовых структур давно были в курсе деталей, касающихся деятельности отца и сына Арашуковых. Но наручники на их запястьях защелкнулись лишь тогда, когда то ли в самой республике что-то пошло не так, то ли, по другой версии, этого очень захотел Рамзан Кадыров. Спрашивается: а сколько еще назначенных или сосланных на сенаторскую синекуру дожидаются своего часа? И нужна ли нам такая «палата регионов»?

Нужна, настаивает Александр Белоусов. «Это не проблемы института. Это проблемы региональных элит, которые в этом институте представлены. Проблемы федеральных элит, которые это допускают и по-своему этим пользуются. Сменятся элиты — сменятся подходы, но это не значит, что нужно поддаваться эмоциям и действовать по самой примитивной логике: нет Совфеда — нет проблем. По такой логике можно упразднить губернаторов и мэров, которых тоже сажают. И даже тех, кто сажает, потому что в правоохранительной среде и в судах тоже есть не честные перед законом люди. Но к чему это приведет?» — поделился Белоусов с Znak.com.

О чем действительно, по его словам, имело бы смысл подумать, — это о возвращении выборности сенаторов. Это поспособствовало бы в том числе более быстрой смене элит. А заодно увеличило бы политический вес сенаторов как представителей регионов и, следовательно, вес самого Совета Федерации. Не говоря уже о том, что многие регионы обрели бы не номинальное, а реальное представительство в верхней палате. В частных беседах многие сенаторы заявляют, что вероятность выхода на прямые выборы их нисколько не пугает, они к этому готовы. Но режим на эти изменения, конечно, не пойдет, — оценивает перспективы перезагрузки Совфеда политолог Георгий Бовт. И пожалуй, единственное, в чем, по его мнению, многих могут убедит последние события, — в том, что нужно еще больше контроля и полномочий по его осуществлению.


Александр Полозов Печать